RAPPORTO SULLO STATO DELL’AGRICOLTURA ITALIANA 2004

È stato presentato presso la Sala Cavour del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali il "Rapporto sullo stato dell’agricoltura italiana 2004". Il Rapporto, curato dall’Istituto Nazionale di Economia Agraria (Inea), quest’anno ha cambiato veste: da documento di analisi e di bilancio delle dinamiche del settore in strumento di supporto alla programmazione dell’intervento pubblico in agricoltura, utile quindi per sviluppare riflessioni e proposte riguardo agli assetti presenti e futuri della politica agraria. La ricognizione dei principali fatti che hanno determinato la recente evoluzione del quadro economico e politico non è quindi finalizzata, come in passato, a tracciare un bilancio di quanto accaduto, ma è utilizzata come base di riferimento per sviluppare riflessioni e proposte riguardo agli assetti presenti e futuri della politica agraria. La riforma della Politica Agricola Comune (PAC), per il modo in cui è stata realizzata ha determinato una significativa evoluzione dello scenario di riferimento ed ha reso indispensabile l’avvio di una attenta verifica dell’adeguatezza degli attuali strumenti di politica agraria, rispetto al nuovo scenario che va delineandosi. A questo fine sono individuate nel Rapporto tre aree di competenze e di responsabilità nelle quali attualmente si formano e si attuano le scelte di politica agraria interna e dove, in futuro, dovranno essere affrontati e superati i punti critici per delineare, mettere a punto ed attuare i nuovi modelli di sviluppo della nostra agricoltura. Considerazioni conclusive - Nel 2003, per il quarto anno consecutivo, l’agricoltura italiana ha fatto registrare un pesante calo sia della produzione (-4,7%) sia del valore aggiunto (-5,7%). Su tali risultati hanno indubbiamente pesato fattori esterni all’impresa, primo fra tutti il particolare andamento climatico che, negli ultimi anni, ha pesantemente condizionato gli esiti produttivi del settore. A compensare l’effetto negativo della congiuntura climatica non sono stati sufficienti, nè il favorevole andamento dei prezzi registrato per il 2003 (+3,3% la “ragione di scambio”), nè la riduzione, oramai strutturale, dei costi di produzione (-10% nell’ultimo decennio). Alla luce di ciò, l’immagine che se ne trae è quella di un settore che, sebbene evidenzi al suo interno interessanti dinamiche evolutive di segno positivo, nel suo insieme non appare, tuttavia, in grado di fare fronte a fatti contingenti negativi. - A livello di singoli settori produttivi, le flessioni più rilevanti hanno interessato, tra gli altri, i comparti delle colture industriali e dei seminativi. - In particolare, i risultati fortemente negativi registrati per alcune produzioni, come il frumento tenero e la soia nelle Regioni settentrionali (”€œ25% per entrambe le colture) ed il girasole nelle tradizionali aree produttive del centro Italia (-35%), inducono una qualche riflessione, nella prospettiva della recente riforma della PAC. - A questo riguardo occorre considerare che le novità introdotte dalla cosiddetta “riforma Fishler”, non sono tanto da ricercare nei suoi contenuti operativi, ma nel significato che essa è destinata ad assumere ai fini delle future evoluzioni della PAC. Aquesto riguardo riteniamo particolarmente utile aprire una piccola parentesi storica e ricordare che, nel 1955, una delle motivazioni usata dal Regno Unito, quale pretesto per abbandonare i lavori della Conferenza di Messina fu quella che i sei futuri membri della CEE intendevano istituire una politica agricola comune, i cui caratteri erano pressochè opposti al britannico sistema dei deficiency payments che, come noto, si fondava sulla concessione di un aiuto al reddito degli agricoltori, senza alcun intervento a sostegno dei prezzi: una situazione, non dissimile, a quella che si realizzerà con la nuova PAC attraverso il disaccoppiamento. Questa breve notazione storica ci fornisce lo spunto per osservare che la PAC, con la “riforma Fishler” sta vivendo la fase finale della sua parabola storica, andando, di fatto, a trasformarsi in qualcosa di molto simile a ciò che, in origine, ne rappresentava l’antitesi. - In considerazione di ciò, occorre avere consapevolezza che il significato della nuova PAC non è limitato alle modifiche apportate ai singoli regimi di aiuto, ma si sostanzia nel fatto, ben più rilevante, che, con essa, muta il quadro di riferimento rispetto al quale l’agricoltura si troverà ad operare nei prossimi anni. - In questo contesto, il problema centrale è, dunque, quello di prendere rapidamente atto che l’impatto della nuova PAC sarà , in ogni caso, molto forte e che, fin da subito, è necessario comportarsi di conseguenza, iniziando ad ipotizzare nuovi modelli di sviluppo e, quindi nuove politiche, per la nostra agricoltura. - Il settore, dove la “riforma Fishler” avrà il suo impatto maggiore è, come noto, quello dei seminativi. Per come la nuova PAC dovrebbe agire su tale settore, tutto lascia presagire che con l’adozione del disaccoppiamento totale, le coltivazioni di frumento e di oleaginose potranno avere contrazioni produttive che, a seconda dei casi, sono stimate fino al 30-35% per il frumento tenero e duro e, fino al 75-80% per la soia ed il girasole. Tali stime sono da considerare sicuramente verosimili, anche perché coerenti con la filosofia di fondo della nuova PAC che, per i settori interessati dalla riforma, sembra avere sposato appieno il principio che determinati prodotti agricoli conviene di più acquistarli sul mercato internazionale che non sostenerne la produzione sul fronte interno. Tale filosofia, di certo coerente con gli interessi dei grandi Paesi esportatori, lo è un pò meno con quelli di coloro che non hanno grandi possibilità di competere sul piano dei costi di produzione e che la nuova PAC, tenderebbe, non tanto ad orientare al mercato, quanto a spingere fuori mercato. - L’avvio della nuova PAC si innesta, come abbiamo visto, in un periodo non facile per la nostra agricoltura che, proprio nei settori maggiormente interessati dalla riforma, ha accusato pesanti ridimensionamenti negli ultimi anni. E’ evidente che una tale coincidenza, se non adeguatamente gestita, può aprire una prospettiva nella quale i rischi sono non solo economici e non circoscrivibili alla sola agricoltura. Non si può, ad esempio, pensare di porsi di fronte all’ipotesi " peraltro assai probabile " di una forte contrazione delle produzioni dei seminativi, senza interrogarsi su quelle che potranno essere le conseguenze, sulle economie locali, sull’ambiente, sul paesaggio e sulla delocalizzazione delle attività derivate. Altro aspetto caratterizzante la PAC e sul quale è necessario riflettere è la tendenza, peraltro già molto marcata, di creare posizioni di rendita legate al possesso del bene terra. In questo senso, vi è da attendersi che, a seguito dell’applicazione del disaccoppiamento totale, si registreranno nuovi significativi aumenti del valore della terra stimabili, in media, nell’ordine del 15-20%, con la conseguente determinazione di ulteriori rigidità nel mercato fondiario e di un aggiuntivo innalzamento dei già elevati sbarramenti all’accesso dei giovani in agricoltura. - La principale caratteristica del regime disaccoppiato introdotto dalla nuova PAC è che, nei settori interessati, gli aiuti saranno concessi in modo del tutto indipendente dalle scelte produttive effettuate dagli agricoltori che, come noto, potrebbero anche scegliere di non effettuare alcuna produzione, limitandosi ad eseguire quel minimo di pratiche necessarie ad assicurare il rispetto delle norme in materia di eco-condizionalità . - Ne discende che il nuovo regime di aiuto unificato e disaccoppiato può costituire una base di garanzia per consentire agli agricoltori di meglio sviluppare la loro imprenditorialità in funzione del mercato; ma può anche rappresentare una mera sovvenzione che, all’atto pratico, potrebbe anche tradursi in una sorta di aiuto alla “non agricoltura”. - Il prevalere di una delle due possibili evoluzioni ora descritte non dipenderà , probabilmente, dalle caratteristiche della nuova PAC, ma dal tipo di politiche nazionali e regionali che ad essa saranno associate e che le faranno da corollario. - Attualmente il sostegno pubblico complessivo all’agricoltura è di assoluto rilievo ed ammonta a circa 18 miliardi di euro, pari al 58,5% del valore aggiunto del settore. Tale sostegno è costituito per il 65,1% da trasferimenti diretti e per la restante parte (34,9%) da agevolazioni fiscali, contributive e tariffarie. Tra i trasferimenti, la quota più rilevante è costituita dai pagamenti di AGEA (32,6%) e dagli interventi regionali (24,8%); assai ridotto l’apporto recato attraverso le erogazioni del Ministero delle politiche agricole e forestali (3,5%). Tra le agevolazioni pesano, soprattutto, quelle previdenziali e contributive (16,1%) e quelle sui carburanti (8,7%). - Nel complesso il quadro che ne discende è quello di un intervento pubblico fortemente condizionato dai finanziamenti di fonte comunitaria (che, attraverso i PSR sostanziano anche l’intervento regionale) e da politiche di natura più o meno assistenziale (le varie forme di agevolazioni). - In questo quadro, tenuto conto che la nuova PAC tenderà , attraverso il disaccoppiamento, ad uniformare i suoi principali regimi di aiuto limitandosi a fornire una base indifferenziata di sostegno al reddito, si renderà necessario aprire nuovi spazi alla progettualità nazionale e regionale, al fine di mettere a punto ed attuare interventi mirati, in funzione delle diverse esigenze di sviluppo della nostra agricoltura. - Negli ultimi tre anni l’azione di Governo è stata condizionata dalla necessità di fare fronte a problemi particolarmente complessi, quali, ad esempio: l’uscita dall’emergenza BSE; la risoluzione dell’annosa questione delle quote latte; la gestione della difficile fase interlocutoria successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione e la ricomposizione di un proficuo rapporto di collaborazione con le Regioni. - I buoni risultati ottenuti sul fronte del superamento delle crisi pregresse e dei rapporti istituzionali con le Regioni hanno trovato riscontro nell’attuazione di significativi interventi, anche normativi, che, nel loro complesso, hanno iniziato a delineare una chiara strategia d’attenzione verso l’ammodernamento e la valorizzazione delle specificità della nostra agricoltura, da realizzare attraverso lo sviluppo di modelli di integrazione e di filiera. Altrettanto positivamente è da valutare l’impegno in favore della sicurezza alimentare e, più in genere, della tutela e della valorizzazione della qualità dei prodotti che ha contribuito a restituire all’agricoltura quella centralità che, fino a pochi anni addietro, appariva perduta. - L’attuale impostazione della politica agraria nazionale, sebbene caratterizzata da indubbi e significativi elementi di novità , non appare, tuttavia, ancora sufficiente a costituire quel corollario di misure in grado di consentire alla nostra agricoltura di vivere positivamente la nuova fase aperta dalla “riforma Fishler”. - Uno degli elementi maggiormente positivi della nuova PAC è sicuramente rappresentato dalla garanzia di poter contare fino al 2013 su flussi finanziari non inferiori rispetto a quelli precedenti la riforma. Quel che cambia è la natura degli aiuti, la cui erogazione, come già detto, sarà del tutto indipendente dalle scelte produttive. Gli agricoltori non potranno più produrre in funzione delle convenienze derivanti dai diversi regimi di aiuto comunitario, ma se vorranno continuare la loro attività dovranno avere come unico obiettivo quello di “produrre per vendere”. - Per agevolare una tale evoluzione occorrono nuovi modelli di sviluppo agricolo che dovranno essere necessariamente più complessi di quelli adottati fino ad oggi e, in specie, dovranno essere più articolati e differenziati in funzione delle esigenze e delle caratteristiche territoriali, nonchè espressamente finalizzati alla valorizzazione delle specificità produttive e dei vantaggi comparati sui quali le diverse agricolture presenti nel Paese possono contare, primi fra tutti i forti caratteri di tipicità , i legami con il territorio e, in ultima analisi, la qualità dei prodotti. - La messa a punto e l’attuazione di un tale adeguamento e, quindi, di un nuovo modello di sviluppo agricolo richiede, tuttavia, uno sforzo, la cui realizzazione, difficilmente potrà essere assicurata facendo unicamente conto sulle competenze attualmente in capo al Ministero delle politiche agricole e forestali. - Nel presente lavoro sono state individuate tre principali aree di intervento nelle quali la politica agraria trova elaborazione ed attuazione e nelle quali l’azione del Ministro delle politiche agricole e forestali varia a seconda che le relative responsabilità siano dirette; o di altri dicasteri, sebbene ricadenti sul settore agricolo (ad esempio la materia previdenziale e fiscale); oppure, infine, che siano condivise con altri soggetti istituzionalmente competenti come le Regioni. - In questo quadro, la sfida rappresentata dall’esigenza di adeguare la politica agraria interna al nuovo scenario tracciato dalla “riforma Fishler” sembra, necessariamente, passare dal recupero e dallo sviluppo di concetti, apparentemente perduti e, forse, mai correttamente applicati, come quello di una vera programmazione degli interventi di politica agraria che coinvolga in modo coordinato e coerente tutti i soggetti istituzionalmente competenti. - A tal fine, i “passaggi chiave” sembrano essere almeno tre: 1) un riordino del Ministero delle politiche agricole e forestali che consenta di attribuire a tale dicastero le competenze sufficienti a garantire il governo dell’agricoltura, intesa nella sua moderna accezione di settore che, oltre al tradizionale ruolo produttivo, esplica anche importanti funzioni di interesse collettivo (tutela dell’ambiente, del paesaggio, degli assetti idrogeologici...) e che è al centro di tematiche di fondamentale importanza, prime fra tutte quelle inerenti la tracciabilità , la sicurezza alimentare e la produzione e l’utilizzo di organismi geneticamente modificati; 2) il riconoscimento delle specificità dell’agricoltura, nell’ambito delle politiche economiche generali, affinchè, in esse, sia sempre adeguatamente considerata la “dimensione agricola e rurale” che, continua, comunque, a caratterizzare, segmenti non trascurabili del sistema socio-economico della Nazione. Lo sviluppo di una tale forma di attenzione appare, ad esempio, di fondamentale importanza nell’ambito delle politiche fiscali e previdenziali, considerato il peso che le relative agevolazioni hanno attualmente sul totale dell’intervento pubblico erogato al settore; 3) la definizione di nuovi rapporti tra Stato e Regioni che, nel rispetto delle rispettive competenze, consentano di giungere alla definizione di un quadro di relazioni stabili, in riferimento al quale le diverse amministrazioni possano operare di concerto ed in modo coerente con l’evoluzione degli scenari di riferimento. - Una evoluzione di questo tipo non appare, nè semplice, nè rapida da realizzare. Tuttavia, i tempi dettati dalla riforma della PAC richiedono impegno e tempestività . Nel 1961 nell’imminenza di un fatto di straordinaria importanza, rappresentato dall’avvio della PAC, si tenne, in Italia, la “Conferenza nazionale del mondo rurale e dell’agricoltura”, al fine di analizzare le situazioni, le prospettive e le esigenze di cambiamento dell’agricoltura italiana, in rapporto sia allo sviluppo socio-economico del Paese sia alla necessità di confrontarsi con le altre agricolture europee. - L’avvio della nuova PAC disegnata dalla “riforma Fishler” costituisce un momento storico, il cui significato è molto simile e, probabilmente, non inferiore a quello in cui la stessa PAC muoveva i primi passi all’inizio degli anni sessanta. - Oggi come allora si avverte la necessità di una riflessione generale sui temi dello sviluppo agricolo e, quindi, sui modelli di politica agraria per il prossimo futuro. Senza la pretesa di ripercorrere i fasti e di riprodurre lo sforzo che fu realizzato in occasione della “Conferenza” del 1961, riteniamo, tuttavia, che sarebbe molto utile, per la nostra agricoltura, se i diversi soggetti istituzionalmente competenti in materia di politica agraria, convenissero sull’importanza della fase attuale ed avviassero un sereno ed approfondito confronto per verificare la coerenza e la tenuta dell’attuale articolazione dell’intervento pubblico in rapporto al nuovo scenario delineato dalla “riforma Fishler” ed alle conseguenti nuove esigenze di sviluppo della nostra agricoltura. http://www.governo.it