Che cos'è la procedura di infrazione per deficit eccessivo?

Nella relazione del 21 novembre 2018, la Commissione europea ha ritenuto che la manovra italiana per il 2019 violi il rispetto dei parametri europei di convergenza. Tale documento prefigura la prospettiva della cosiddetta procedura di infrazione per disavanzo eccessivo. Che cos'è questa procedura? Che cosa può comportare?

I parametri di Maastricht Il trattato di Maastricht è stato siglato nel 1992 tra i Paesi europei che hanno deciso di adottare la moneta unica (oggi l'Euro è utilizzato in 19 degli attuali 28 Stati membri). Tale accordo prevede il rispetto di precisi parametri finanziari diretti al raggiungimento di un elevato grado di convergenza delle economie dei singoli Paesi europei. L'obiettivo di fondo è quello di affiancare al Mercato europeo comune, una moneta unica ed una politica di bilancio, se non ancora unitaria, allineata e priva di eccessivi squilibri. Se consideriamo la Zona euro come una casa comune, i parametri di Maastricht sono le regole di convivenza minime che i suoi inquilini si sono dati.

Tra tali parametri, i principali sono due:

Un deficit di bilancio - misurato in termini di rapporto indebitamento netto/PIL - entro il 3% ; Un rapporto debito/PIL inferiore al 60% o tendente ad avvicinarsi a tale valore con un “ritmo adeguato”. Ricordiamo che nel 1992 soltanto 4 paesi (degli originari 11 firmatari) vantavano un debito inferiore a tale limite. Quello relativo al deficit è certamente il parametro più conosciuto. L'Italia però, sin dall'ingresso nell'Euro, ha avuto un debito pubblico di molto superiore al limite del 60% (oggi supera il 130% del PIL). Per capire come le norme europee hanno affrontato il problema dei Paesi ad alto debito, occorre prendere in considerazione le recenti evoluzioni della politica di convergenza.

Con il Patto di Stabilità e Crescita (1997, modificato nel 2005 e nel 2011) ed il Fiscal Compact (2012) la politica di convergenza ha subito profonde modifiche. In particolare, la ben nota regola del 3% di deficit è stata messa in discussione e sottoposta ad una rivisitazione.

Il parametro del 3% del rapporto deficit/PIL Secondo tale rivisitazione, un continuo allineamento della politica fiscale al 3% del rapporto deficit/PIL non permette un adattamento flessibile all'andamento dell'economia (se il PIL cala si rischia di sforare tale parametro a parità di spesa!) ed impedisce una più pronta reazione alle crisi economiche (quando invece la spesa pubblica potrebbe contribuire a sostenere l'economia). Al fine di ovviare a queste criticità, a partire dalla revisione effettuata al Patto di Stabilità e Crescita (2005), lo strumento chiave per la disciplina di bilancio è il cosiddetto saldo strutturale . Il saldo strutturale è un rapporto deficit/PIL depurato dalle misure temporanee e una tantum (come le entrate e le spese non ricorrenti) ed elaborato tenendo conto dell'andamento dell'economia del singolo Paese. Ciò significa che un Paese in recessione misurerà un deficit strutturale inferiore a quanto rilevato dal classico rapporto deficit/PIL e potrà quindi contare su un "margine di sicurezza" per operazioni di stimolo fiscale (pur nel limite del 3% "strutturale").

Obiettivo di bilancio di medio termine (Medium Term Objective - MTO) Un prolungato assestamento del deficit sulla soglia del 3% - pur nel pieno rispetto dei parametri di Maastricht - potrebbe compromettere il percorso di riduzione del debito di quei paesi che misurano un rapporto superiore al 60% del PIL. Ai sensi del Patto di Stabilità e Crescita (2015) per ciascun paese membro viene quindi individuato uno specifico obiettivo di bilancio a medio termine (Medium Term Objective, MTO) da raggiungere attraverso un percorso di avvicinamento concordato con il Consiglio europeo (l'organo politico rappresentato dai capi di Stato o di governo dei Paesi membri). Per i Paesi ad alto debito, il saldo strutturale da raggiungere (secondo le tempistiche definite dal Consiglio) è fissato tra il -0,5% ed il pareggio (o l'attivo), mentre, per gli Stati a più basso debito, tale obiettivo può essere posto tra -1% ed il pareggio. In sostanza, per i Paesi con un debito pubblico superiore al 60% (e quindi in violazione del relativo parametro di Maastricht), il rispetto del percorso verso il MTO definito dalla Commissione, viene considerato importante elemento di valutazione. Con il Fiscal Compact (2012) è stato invece introdotto un ulteriore strumento di coordinamento delle politiche di bilancio: la regola del debito . I Paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 60%, si impegnano a ridurlo fino a quel limite con un ritmo medio di 1/20 all'anno, calcolato con riferimento alla media dei tre anni precedenti (al fine di rientrare entro il parametro di riferimento in 20 anni).

Cosa dice la Commissione della manovra italiana 2019-2021? Nella relazione del 21 novembre scorso, la Commissione europea ha contestato all'Italia la violazione della regola del debito. Il mancato raggiungimento dell'obiettivo di riduzione annuale del debito pubblico per il 2018 (ex-post) ed il 2019 (ex-ante), non è infatti compensata, secondo la Commissione, dal rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine. L'Italia era già stata posta sotto osservazione a novembre 2017, per parziale scostamento dalle raccomandazioni del Consiglio. Nel 2018 avrebbe dovuto conseguire un miglioramento del saldo strutturale pari allo 0,6% del PIL (circa 10 miliardi) per rientrare nel percorso di avvicinamento al MTO. Il documento programmatico di bilancio (DPB) trasmesso dall'Italia alla Commissione lo scorso ottobre, oltre a prevedere un aggiustamento per il 2018 inferiore a quanto raccomandato (0,2% anziché 0,6%), per il 2019 configurerebbe, secondo le parole della Commissione, una "inosservanza particolarmente grave" del percorso di aggiustamento verso l'MTO deciso dal Consiglio europeo nel luglio del 2018. In tale occasione il Consiglio europeo aveva raccomandato all'Italia, per il 2019, un miglioramento del saldo strutturale (+0,6% del PIL), mentre Il DPB italiano, prevede un peggioramento del saldo strutturale pari (-0,8% del PIL). La Commissione ha ritenuto che tale scostamento dal percorso di avvicinamento al MTO, non sarebbe attribuibile a “fattori significativi” (come particolari fattori macroeconomici avversi, riforme strutturali capaci di migliorare il PIL potenziale o investimenti infrastrutturali) ed integri la violazione della regola del debito per il disavanzo (“strutturale”) eccessivo registrato nel 2018 e previsto per il 2019.

Cosa può accadere quando un paese è sottoposto alla procedura per deficit eccessivo? Quando la Commissione europea avvia la procedura per deficit eccessivo nei confronti di un Paese membro, spetta al Consiglio europeo decidere - a maggioranza qualificata (55% degli altri membri in rappresentanza di almeno il 65% della popolazione di tali Stati) - in merito all'esistenza di un disavanzo eccessivo. Qualora fosse presa questa decisione, il Consiglio potrebbe prima raccomandare e poi intimare al Paese membro l'adozione di specifiche misure volte alla riduzione del disavanzo. In caso di ulteriore inadempienza, il Paese membro potrebbe subire sanzioni graduali, che partendo da misure come il controllo sull'emissione di titoli di Stato, la possibile revisione delle politiche di prestito della Banca Europea per gli Investimenti, la costituzione obbligatoria di depositi infruttiferi (fino ad un massimo dello 0,5% del PIL), possono arrivare alla successiva applicazione di ammende (sempre entro un importo massimo del 0,5% del PIL, oggi circa 8 miliardi di euro).